ריפאנד טיפול במיסוי עירוני

עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נגד חברת החשמל

עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נגד חברת החשמל:
רקע עובדתי: בתחומן של כל הרשויות המקומיות במדינת ישראל פרוסים קווי חשמל ועמודי
חשמל, אשר משמשים להולכת חשמל לצרכניו השונים. עיריית יבנה, עיריית גבעת שמואל ועיריית ראש העין ביקשו לחייב את חברת החשמל לישראל בע"מ בתשלומי ארנונה כללית בגין מרווחי הביטחון שלצד קווי חשמל במתח עליון וקווי חשמל במתח על-עליון. עיריית ראש העין ביקשה לגבות מחברת החשמל תשלומי ארנונה גם בגין עמודי חשמל מסוימים. בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, פסל את מרבית החיובים הללו. העיריות אינן משלימות עם קביעה זו, ומכאן הערעורים שלפנינו. לפני בית המשפט לעניינים מנהליים נפרשה יריעת מחלוקת רחבה במיוחד. מרביתה – מלבד שאלת היותו של פרוזדור החשמל "רחוב", עניין "חקיקת ההקפאה" וסוגיית סבירותם של תעריפי הארנונה – עומדת שוב לפנינו. למעשה, ארבעה נושאים מרכזיים נותרו במחלוקת במסגרת הערעור:
הראשון – היקף הפטור שניתן לחברת החשמל בגין קווי חשמל במסגרת הנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג)לפקודת העיריות. השני – השאלה אם הקרקע שנמצאת בפרוזדור החשמל מהווה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות. השלישי – היקף הפטור שניתן לחברת החשמל בגין עמודי חשמל במסגרת סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, על-פי שני נוסחיו הזהים כאמור לעניין זה, וקביעת סוג הנכס לצורכי ארנונה של השטח מושא החיוב. הרביעי – דינן של הודעות חיוב אשר נשלחות בגין שנות כספים קודמות ודינן של הודעות חיוב הכוללות חיובים בגין פרק הזמן שחלף מתחילת השנה ועד למועד שבו נשלחו הודעות החיוב.
1. יסוד "חזקה": יש לזכור כי יסוד ה"החזקה" הנדרש לשם סיווגה של "קרקע תפוסה" , אינו עומד בפני עצמו, אלא נלווה הוא ליסוד נוסף – הוא יסוד ה"שימוש". ואכן, כאשר נעשה שימוש בקרקע מסוימת, נראה כי קמה ההצדקה העקרונית לחייב גורם כלשהו בתשלומי ארנונה בגין קרקע זו, שכן הגורם העושה שימוש בקרקע נהנה בעקיפין משירותיה של הרשות המקומית. עם זאת, לא די בכל שימוש על מנת להצדיק גביית ארנונה בגין קרקע מסוימת, אלא נדרש כי השימוש יהיה "שימוש ייחודי" – קרי: שימוש אשר מובחן מן השימוש שנעשה בקרקע על-ידי כלל הציבור , למשל השימוש שנעשה בגנים ציבוריים. הבחנה זו נעשית באמצעות יסוד ה"החזקה", והיא מתקיימת – כך נדמה – מקום בו לגורם העושה שימוש בקרקע קיימת זכות משפטית-קניינית בקרקע או בהינתן שליטתו בקרקע באופן פיזי.
המסכת העובדתית הנוגעת ליסוד ה"החזקה", כפי שתוארה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, היא בתמצית זו: שטח הקרקע של פרוזדור החשמל הוא שטח פתוח שאינו מגודר, וכל אדם יכול לעבור בו. לחברת החשמל אין זכויות כלשהן בשטח פרוזדור החשמל, אין לה שליטה על הנעשה בו והיא לא מונעת מאחרים את הכניסה אליו. אמנם, קיימות מגבלות תכנוניות שונות על שטחו של פרוזדור החשמל מכוח תכניות מתאר ארציות ומחוזיות, אולם, המגבלות השונות אינן מונעות, את השימוש בקרקע. כך, ניתן לעשות שימוש בקרקע שבפרוזדור החשמל, בין היתר, לשם: גנים ציבוריים, חורשות, יערות, שדרות, מגרשי משחקים, מתקני ספורט ונופש, מתקנים ציבוריים, בתי עלמין, דרכים, מסילות ברזל ותשתיות מים, דלק וגז. בתנאים מסוימים אף ניתן לעשות שימוש בשטח פרוזדור החשמל למטרות של בנייה. לאור עובדות אלה, יקשה לקבוע כי יסוד ה"החזקה" מתקיים בענייננו.
2. ליסוד ה"שימוש": לעניין זה, יש להקדים ולומר כי טענת העיריות בדבר מניעת שימוש מאחרים אינה רלוונטית, באופן ישיר, לבחינת יסוד זה, שכן מניעת שימוש מאחרים אינה עולה, כשלעצמה, כדי "ניצול" של הקרקע. עם זאת, כפי שראינו לעיל, מניעת שימוש מאחרים מעידה על שליטה מסוימת בקרקע, ומשכך הטענה בדבר מניעת שימוש מאחרים עשויה, עקרונית, להיות רלוונטית לבחינת יסוד ה"החזקה". במקרה זה, כאמור, לא עולות המגבלות המוטלות על שימוש של אחרים בקרקע שבתוך פרוזדור החשמל כדי "החזקה".
3. למסקנה הסופית אם מדובר ב"קרקע תפוסה", אם לאו, יש להגיע לאחר שקלול של שני היסודות יחדיו. זהו מבחן משולב. כמוהו כ"מקבילית כוחות". ככל שמידת ה"החזקה" בקרקע גבוהה יותר, ניתן להסתפק ברמה נמוכה יותר של "שימוש", ולהיפך: ככל שה"שימוש" שנעשה בקרקע מהותי יותר, ניתן להסתפק ברמה נמוכה יותר של "החזקה"
4. הפטור שניתן במסגרת סעיף 274ב(ג)לפקודת העיריות הוא פטור כללי שניתן לכל חברות התשתית. עבור חלק מחברות התשתית, הקרקע שבה עובר קו התשתית, אכן מהווה "קרקע תפוסה" כך הדבר למשל לגבי מקורות חברת מים בע"מ ותשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (ע"א 975/97 בעניין עילבון) משכך, אף אם המחוקק הניח, באופן כללי, כי הקרקע שבה עוברים קווי תשתית היא "קרקע תפוסה", הוא בוודאי לא נדרש למאפיינים הייחודיים של כל קו תשתית, ובכלל זה למאפיינים של קווי חשמל. לבסוף, סיווגה של קרקע מסוימת כ"קרקע תפוסה" צריך להיעשות על-פי המבחנים הקבועים בחוק , קרי: בסעיף 269 לפקודת העיריות. לכן, אף אם הניח המחוקק, עת שחוקק את סעיף 274ב(ג), כי שטחו של פרוזדור החשמל אכן מהווה "קרקע תפוסה", אין בכך כדי לייתר את בחינת התנאים הנדרשים על-פי החוק, ואין בכך כדי ליצור "קרקע תפוסה" יש מאין. בעניין זה, לא למותר להזכיר כי "חזקה על המחוקק שעוסק הוא בחקיקה, ושמשאיר הוא את מלאכת הפרשנות בידי בתי המשפט"
(המ' 134/65 מנהל מס רכוש וקרן פיצויים נ' טחנות הקמח המזרחיות בע"מ, פ"ד יט).
5. בעניין פז קבע בית המשפט כי המבחן העקרוני לסיווגו של נכס מסוים כ"בנין" לצורכי ארנונה הוא מבחן "השכל הישר": "כנראה" – כך נפסק – "אין הגדרה העונה על כל הבעיות
ואין דרך אלא להכריע, בכל מקרה ומקרה, לפי השכל הפשוט ובהתחשב עם גישתו הכללית של החוק" (שם, בעמ' 446)
6. חיוב רטרואקטיבי: היועץ המשפטי לממשלה הביע את עמדתו בעניין זה. לשיטתו, חיוב נישום בתשלומי ארנונה בגין שנות כספים קודמות הוא חיוב רטרואקטיבי. ככזה, נמצא הוא אמנם בגדר סמכותה של הרשות המקומית, לאור סמכותה הכללית לתקן פגם שנפל במעשיה, (סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981), אולם עליה להשתמש בסמכות זו – כך נטען – במשורה ובנסיבות מיוחדות בלבד. לעומת זאת, חיוב הנישום באמצע שנת הכספים ואף לקראת סופה, אינו – כך לעמדת היועץ המשפטי לממשלה –חיוב רטרואקטיבי. לכן, אין הוא כפוף למגבלות החלות על רטרואקטיביּות, אולם כפוף
הוא כמובן, ככל סמכות של רשות מנהלית, למבחנים של סבירות, הגינות ותום לב.
חשיבות ההבחנה שבין חיובים רטרואקטיביים לבין חיובים לא רטרואקטיביים מתבטאת לפיכך בנקודת המוצא: בעוד שחיוב רטרואקטיבי נחשד מלכתחילה כחיוב "פסול", והנטל לסתור זאת מוטל על הצד המבקש להתיר את החיוב, הרי שחיוב שאינו רטרואקטיבי נתפס תחילה כחיוב "תקין", והנטל לסתור זאת מוטל על הצד המבקש לפסול את החיוב (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל)
7. חיוב רטרואקטיבי בגין שינוי מציאות כלשהי, לעיתים, לפעולה של הפקת שומת ארנונה לשנה מסוימת – פעולה אשר יש בה כאמור כדי להשלים את תהליך החיוב, קודמת החלטה מנהלית המשנה מציאות כלשהי; רוצה לומר: לעיתים, טרם הפקת השומה, מחליטה הרשות המקומית להשית על הנישום חיוב חדש, אשר לא היה כלול בשומות שהופקו לו בשנים הקודמות. כך הוא הדבר למשל כאשר הרשות המקומית מחליטה לבטל פטור שני לנישום עד לאותה עת או כאשר הרשות המקומית מבקשת להרחיב את השטח מושא החיוב, לאור מדידות חדשות שבוצעו. החלטה זו כרוכה אמנם, במידה מסוימת, בחיוב עצמו, אולם, יחד עם זאת, היא מהווה החלטה עצמאית אשר עומדת בזכות עצמה. ככזו, צריכה היא, ככלל, לחול מכאן ולהבא, ולא למפרע .
8. הבחנה בין 3 מצבים בחיוב רטרואקטיבי: כאשר הארנונה מושתת על הנישום לאחר תום שנת הכספים הרלוונטית, מדובר בהכרח בחיוב רטרואקטיבי. לעומת זאת, כאשר הארנונה מושתת על הנישום במהלך שנת הכספים, יש להבחין בין שלושה מצבים: המצב הראשון- הוא מצב של תיקון שומת ארנונה. במצב זה, התיקון הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש לחול על פרק הזמן שקדם לתיקון. המצב השני- הוא מצב של השתת ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה כולל יישום של החלטה מנהלית חדשה. במצב זה, החיוב הוא רטרואקטיבי, ככל שהוא מבקש ליישם את ההחלטה המנהלית, על פרק הזמן שקדם לקבלתה. המצב השלישי- הוא מצב של השתת ארנונה לראשונה במהלך שנת הכספים, כאשר חיוב הארנונה זהה במהותו לחיוב שהושת על הנישום בשנים קודמות מלבד עדכונו בהתאם לתעריפים שנקבעו בצו הרלוונטי לאותה שנה. במצב זה, החיוב לעולם אינו רטרואקטיבי.
9. החלה למפרע של חיובי ארנונה, כפופה למבחן דו-שלבי של סמכות וסבירות. מבחינת הסמכות, ככל שהסמכות להחיל את ההחלטה או את החיוב למפרע אינה מופיעה במפורש בחוק, קיימת חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. אם יימצאו טעמים טובים לסתור חזקה זו, כי אז יש לבחון אם ההחלה למפרע עומדת במבחנים הרגילים של הפעלת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם הסבירות ראו: (שם, פס' 31; עניין41
עזרא, בעמ' 417; עניין שגיא, בעמ' 598-597). בחינת סבירותו של חיוב רטרואקטיבי תיעשה תוך איזון בין עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה ומידת ההסתמכות שלו על ההחלטה, מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק ובגביית מס אמת, מאידך גיסא. חשיבות מיוחדת תינתן כמובן להתנהלותו של הנישום, ולשאלה אם רובץ לפתחו "אשם" כלשהו (ע"א 8558/01 בעניין עילבון, בעמ' 789) רק במקרים נדירים, אשר בהם החיוב הרטרואקטיבי יעמוד במבחני הסמכות והסבירות – "תיפתח" ידו של בית המשפט ויותר החיוב.
לעומת זאת, אם לא מדובר בחיוב רטרואקטיבי, לא תחול עליו החזקה נגד תחולה למפרע, אולם הוא יהיה בכל זאת כפוף, ככל סמכות מנהלית, למבחנים החלים על הפעלת שיקול הדעת המנהלי. בראש מבחנים אלה ניצב כמובן מבחן הסבירות. על כן, לעיתים, ניתן יהיה לקבוע כי חיוב ארנונה הוא פסול, אף שאינו רטרואקטיבי, בשל שהושת במועד בלתי-סביר.
10. אין כל הוראה מפורשת המסמיכה את הרשות המקומית להשית חיוב ארנונה למפרע, וסעיף 15 לחוק הפרשנות – כבר נקבע – אינו מקנה סמכות שכזו בענייני ארנונה(עניין אורט, פס' 30; ע"א 975/97 בעניין עילבון, בעמ' 450); אי-לכך, בהיעדר טעמים טובים לסתור, תעמוד בעינה החזקה נגד תחולה למפרע. בענייננו, עיריית ראש העין לא הצליחה להציג טעמים כאמור. יתרה מזאת, נראה כי גם מבחני הסבירות אינם מאפשרים – כפי שקבע בית המשפט לעניינים מנהליים – להשית את החיוב באופן רטרואקטיבי. בעניין זה, מכריעים את הכף בעיקר שני טעמים: הטעם הראשון הוא כי הימנעותה לאורך שנים של
עיריית ראש העין מלחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל יצרה אצל חברת החשמל הסתמכות לגיטימית. הטעם השני הוא כי ה"אשם" שבהיעדר החיוב, רובץ באופן בלעדי לפתחה של העירייה, כאשר חברת החשמל, מצידה, פעלה בתום לב מוחלט.
במסגרת פסק הדין הנ"ל נבחנו ארבעה נושאים: ראשית, נקבע כי הפטור שניתן לחברת החשמל במסגרת הנוסח המקורי של סעיף 274(ג) לפקודת העיריות חל רק על מרכז פרוזדור החשמל. שנית, נקבע כי הקרקע שנמצאת בתוך פרוזדור החשמל אינה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, ולכן למרות היקפו המצומצם יחסית של הפטור שנקבע בנוסח המקורי של סעיף 274ב(ג), העיריות כלל לא היו
רשאיות – והן לא רשאיות גם היום – לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין
שטחו של פרוזדור החשמל. שלישית, נקבע כי הפטור שניתן בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, בגין מתקני חיבור, חל רק על עמודי חשמל אשר שטח הקרקע התחום מתחת לבסיסם אינו עולה על 32 מטרים רבועים, ומשכך החיוב שהשיתה עיריית ראש העין בגין עמודים אלה – חוקי הוא כשלעצמו. עם זאת, הוסיפו וקבעו כי החיוב צריך להיעשות בהתאם לתעריפים המתאימים ל"קרקע תפוסה" ולא בהתאם לתעריפים
המתאימים ל"בנין". רביעית, נקבע כי החיוב שהושת על חברת החשמל מטעם עיריית ראש העין ביום 26.12.2002 הוא בלתי-חוקי עבור כל התקופה שמתחילת השנה ועד ליום זה. אשר על כן, הערעור התקבל באופן חלקי, ביחס לחלק מן הקביעות העקרוניות. עם זאת, מן הבחינה האופרטיבית, הערעור התקבל בעניין מצומצם אחד בלבד: עיריית ראש העין רשאית, ככל שהיא חפצה בכך, לחייב את חברת החשמל בתשלומי ארנונה בגין עמודי חשמל אשר שטח הקרקע שנמצא מתחת לבסיסם עולה על 32 מטרים
רבועים, בתעריף המתאים ל"קרקע תפוסה", עבור החלק היחסי של שנת 2002 שבין
יום 26.12.2002 ועד ליום 31.12.2002.

שתפו והפיצו